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博鳌亚洲论坛2019年年会深度报道(十三): 中国的都市圈

发布时间:2019-03-27 21:09:43   浏览次数:1455   来源:博鳌亚洲论坛

中国区域发展正呈现新特征,中心城市、都市圈和城市群时代已经到来,京津冀协同发展、长三角区域一体化、粤港澳大湾区建设,正在成为引领区域发展的重要增长极。区域发展在差异化、一体化与互补性中前行,仍然面临空间发展统筹不足、省市事权划分不清、一体化配套机制不完善等问题,需要进一步完善区域战略统筹机制。要实现跨区域协同发展,创新政府治理方式将是长期命题。如何发挥好政府角色和市场手段“两只手”的作用?

27日下午,论坛举行“中国区域发展的都市圈时代”分会,《财经》杂志执行主编、《财经》智库总裁张燕冬、华夏幸福产业研究院院长顾强、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康、中泰证券首席经济学家兼研究所所长李迅雷、北京师范大学都市圈研究中心主任刘学敏、中国国务院参事、北京大学光华管理学院特聘教授徐宪平和中国国家发展和改革委员会学术委员会委员张燕生就中国区域发展都市圈时代的现状和未来进行深入探讨。

 

优先发展现代化都市圈

徐宪平说,培育发展现代化都市圈,比起构建跨区域城市群,更能产生积极的落地效应和示范效应。2010年,我在发改委工作的时候,负责编辑了全国的功能区规划,对我们国家960万平方公里资源环境的承载能力进行了分析评估。在确定农业主产区、生态功能区的同时,划分了21个城市群。当时预测未来中国人口的高峰为14多亿,10亿城镇人口就集中分布在21个城市群。

2014年3月份出台了国家新型城镇化规划,特别是十九大,提出中国城镇化的发展是以城市群为主体形态、带动大中小城市和小城镇协调发展。但客观上讲,各区在过去的一段时期,无论是在区域的发展中,还是在城市化的发展中都存在一个比较突出的问题:一些区域战略确定的地理单元太大,包括十几个省,各城镇间难以形成针对性、差别性的区域发展战略,缺乏区域间协同发展机制。

现代化都市圈是以超大、特大城市为强大支撑,以1小时通勤圈为基本范围的紧凑型、紧密型的空间生态,基本上在一个省的行政区划内,如说长三角的南京都市圈,杭州都市圈,长江中游城市群的武汉都市圈,重庆都市圈,成都都市圈,关中平原的西安都市圈,基本可形成共识,整合资源,探索创造可以一体化发展、差异化发展的都市圈经验和模式。都市圈创造出来的经验可以以圈带群,逐步推广。

张燕生认为,当前区域发展出现了一些新的趋势,粤港澳大湾区是在一个国家,二种制度,三个关税区的情况下,推动粤港澳下一步建设国际一流湾区和世界级城市群。

根据粤港澳的规划,一是要以港深带动东莞和惠州 – 整个珠三角东岸地区的发展。粤港澳大湾区在创新驱动方面存在差异。从全社会研究和经费支出占GDP比例来看,深圳的研发强度4.13,一年投创新的钱900亿。广州的研发强度2.6,香港的研发强度0.73,一年投创新的钱,大致上应该是155亿。可见,在粤港澳大湾区最有创新活力的地方是深圳。但是,深圳在基础研究、一流大学和人才、应用研究、一流科研院所和开发试验研究,以及共性技术、公共技术研究创新链领域缺乏优势,而香港在这方面优势明显,它有四所一流的大学,有一流的多层次资本市场和直接融资效率最高的现代金融,而且香港的现代服务业具有世界级的竞争优势。因此,香港和深圳的合作是强强联合,香港的优势恰恰是深圳的短板,深圳的优势恰恰是香港的短板。

二是广佛。广州下一步要打造国际大都市,广州的商贸,广州的大学,广州的服务是很强的,它是一个很包容的城市。佛山是草根经济,传统制造业发达。佛山有二家龙头企业都进入了世界500强,一家是房地产企业碧桂园,它计划在未来几年拿出800亿人民币,研发建筑机器人和建筑智能化;还有一个企业是美的,美的去年的销售额超过了2600亿,在工业机器人、智能化,自动化方面力争实现从高速增长到高质量增长。

粤港澳大湾区再现出良好的发展态势,但核心要解决三个问题,一是动能转化,二是结构转化,三是模式转换。未来,粤港澳大湾区要打造成国际一流湾区,就要解决高端支撑和未来环境的支撑。

其余几个地区如海南,2020年打造成中国特色自由贸易港,成为全球开放程度最高的区域,根据国家的指导意见,2035年海南的营商环境要跻身全球前列,香港的营商环境目前全球第四。海南要成为全球开放程度最高的区域,核心问题就是要解决体制建设,能力建设。长江经济带的下游城市已经进入到了创新驱动,中游城市群依然处在投资驱动,上游城市群仍然处在资源驱动,因此如何解决区域协调发展,解决不平衡发展,这是我们目前需要解决的问题。

顾强认为,可以微中心建设来促进都市圈空间结构的优化和高质量的发展。中国都市圈与国际比较,差距不在核心区,主要在微中心和节点城市上。世界上有若干个大都市圈,如东京的核心区962万人,其都市圈在第二圈第三圈层20-50万人口的城市有18个,北京核心区有1634万人,但微中心、节点城市远远低于发达国家的都市圈。北京20-50万的城市只有7个,差距明显。 北京周边的城市大部分是一、二万人,并没有达到和都市的核心区有高效的连接。究其背后的原因,一是城市规划理念滞后、资源配置错位、跨行政区不能统筹;二是没有把节点城市、微中心建设发展纳入都市圈空间规划体系和范畴,以促进都市圈空间体系结构的集约化和合理化。

我们定义的都市圈是通勤范围在一小时内,可实现高效连接及融合的网状的城镇体系。北京已经批复了2035城市规划,周边的一些城市都是2035版城市规划,但城市发展已经跨行政区了。所以,要促进都市圈空间的合理化,促进都市圈高质量发展,首先是要把周边的微中心和节点城市纳入到我们的都市圈规划。现在国家有关部门也正在推动都市圈空间规划的编制,如果有这一轮的规划,把节点城市的建设纳入其中,对于我们未来无论是都市圈的发展,还是城市群的发展,都有非常重要的意义。

 

都市圈时代需要都市圈思维

刘学敏认为,中国已经进入到都市圈时代,要确立一种都市圈的思维。改革开放以来,我们国家的城市化快速推进,目前城市化已近60%。快速推进的城市化,特别是大城市,特大城市导致的结果,是产业的聚集和人口的聚集,客观上造成了一个结果,就是都市圈化,也就是一个大城市通过圈层向外围扩散。表现在四个方面,一是人口的都市圈化,人口同时向核聚集,同时也向外层的圈层聚集,而且外层的圈层聚集速度更快。我们做过一个统计,上海市2010年-2017年城市片区人口的增长大体是60多万,但是周边的圈层扩散是它的二倍 - 125万左右。

二是就业通勤的都市圈化,城市的溢出效应,加之中心城市生活成本越来越高,人们不得不选择职住分离的生活方式,生活在成本相对便宜的另一个行政区域,跨行政区的通勤已经成为可能,也形成了规模。在北京,可以看到每天通勤来回流动的人非常多,形成了一定的规模。

三是空间扩张的都市圈化。城市的扩张它是有圈层的,圈层的扩张是随着廊道或者轴带向外扩张的,有很深刻的自然地理和人文地理的背景,结果是使外围的节点城市,开始网状化的发展。

四是产业联系的都市圈化。中国都市圈时代已经到来,这是一个高度经济一体化的经济圈,要求我们必须摒弃原来城市化的压力,必须按照都市圈的思维来思考问题,用系统的思维、创新的思维重新审视未来的城市化。

 

都市圈的制度创新

徐宪平认为,政府在推进都市圈的建设中,重在破除体制机制的障碍。政府主要的着力点是推进基础设施一体化,推进基础公共服务均等化,特别是建立区域协同发展机制。从以往的实践来看,政府抓的最有成效的事情就是基础设施一体化,从高铁到地铁,从路网到枢纽,这些年一年一个大变化。最难办的是基本公共服务的均等化,因为这涉及到要拿出真金白银,涉及到中央与地方、省与市的财权和行政权分配。当前最紧迫的是要破除城乡二元体制结构,这是体制改革最大的难点。这个体制破除了,才能逐步推动在城市圈内实现城乡一体化和融合发展。

我们国家2018年城镇化率59.58%,户籍城镇化率只有43.37%,这里面差了16.21个点。去年13.95亿的人口中,按照这个算,8.3亿的城镇人口中有2.2亿的农民工。我一直建议,这些农民工是否可以居住在城里,有稳定的职业和居所;只要在城里居住和工作年满10年或者是15年以上的,是否可一次性解决户籍和他们的后顾之忧。这个问题的解决,不仅是解决了一个社会问题,同时有利于扩大消费,扩大投资。2018年农村居民的年均收入1.46万,城镇居民的年均收入3.92万,农民工的年均收入4.62万,他们不是包袱,而是财富。

李迅雷希望以人的自由流动为前提,来打破区域间的壁垒,消除种种行政体制的约束,对区域经济发展战略要进行及时修正,从而推动都市圈的发展。从80年代初推行的区域经济发展战略,分别经历了沿海地区的优先发展,接下来是西部大开发,振兴东北、中部崛起,到现在的粤港澳大湾区,长三角经济一体化等等,这些区域发展规划总体是应该认可的,但也存在一些问题,值得反思。如说沿海地区的优先发展,现在有一半的城市欣欣向荣,还有一半的城市已经走下坡路了,因为资源是有限的,一些城市的繁荣,必会带来另外一些城市的没落。如粤港澳和长三角在吸纳人流上有一定效应,2018年的数据,广东省增加了80万人,浙江增加了50万人口,更有可能形成上海和杭州相连的都市圈。北京的虹吸作用肯定是有的,但是北京的辐射力到底有多大呢?规划没有错,但是需要有相关的制度做配套。要形成都市圈,但户籍制度限制了人口的流入,这样的都市圈是建立不起来的。东京的人口占到了全国人口的1/3,首尔占到了1/4,巴黎可能要占到整个法国的1/5,纽约人口是全国的8%-9%。但上海人口只占到3%,2035年上海的人口不能超过2500万,这势必会影响都市圈的发展,必要时可考虑减少上海的农业用地,以增加人口流入。广东做得比较好,广州和佛山已经基本形成一个区域了。北京要更加反思城市规划,都市圈的设计上,怎么样做更加合理。因为从自然条件来说,长三角的自然条件是最优的。东京的条件不如上海,但是已经吸纳了这么多人口,到目前为止,日本的人口已经负增长,但是东京都市圈的人口还在增长。

贾康希望,都市圈的发展建设可以推动中国配套改革的深水区的攻坚克难。中央地方的体制关系,是中央关于配套改革里面作为改革重点的一个特定问题。现在推进财政改革,需要中央地方之间事权合理化,清晰化。涉及到都市圈的发展,各个地方各有特色,各自强调自己特色,争取中央层面的补助,这也是可以理解的。在支持财政政策发挥作用的过程中,须坚持1994年推出的分税制。现在地方层面感受到的地方财政困难,土地财政之下的短期财政危机明显,问题在于省级以下没有很好地执行分税制,而是搞了分成制和包干制。在都市圈的发展中,可通过三层级分税制的落地,实现更高质量的发展。

关于依托体制变革、发挥都市圈的财政作用,贾康强调,一是在都市圈发展过程中,要认同市场经济发展的共性,即市场决定论。各个都市圈有其特色和侧重点,北京更多要强调政治中心、文化中心、科创中心,上海要强调经济中心,航运中心、科技创新中心等等,这些特色会真正发挥其潜力和活力。二要强调有为政府,政府必须发挥自己的作用,兴利除弊。守正是第一位的,还要承担一定的风险。政府要牵头把各个都市圈的规划落实好,做到规划先行,规划需经受历史的考验。三是政府发挥作用的过程中,要保障基本公共服务均等化,更多地接纳从农村进入城市的人,使其尽快融入城市。要达到基本公共服务均等化,就要有机制创新,比如政策融资下的PPP,财政过去追求放大效应。